公務人員基準法

　　考試院院會今（6）日通過公務人員基準法草案，釐清公務人員與國家關係是公法上職務關係，並將取代「公務員服務法」，保障公務人員合理權利、確定公務人員基本義務，另並確立全國公務人員共同適用的基本規定。全案將於近日內會銜行政院送請立法院審議。
　　考試院張秘書長俊彥表示，本法草案制定，旨在彰揚憲法精神，統攝全盤人事法規，草案全文共分為6章，61條條文，主要立法目的包括：
一、界定公務人員定義與分類
明確界定「公務人員」定義，以釐清其範圍，同時配合適用上需要，透過有系統分類及確定稱謂，例如分類為政務人員、常務人員、法官與檢察官等，以因應各類別公務人員特性而分別作合理規範。
二、釐清公務人員與國家關係
為順應時潮，規定公務人員基於公法上職務關係，依法行使權利履行義務；同時允許公務人員權利受到不法侵害時，得依法定程序尋求救濟。
三、保障公務人員合理權利
為使權利與義務平衡，本民主原則、人道精神，明定公務人員權利及其保障；同時允許公務人員有組織或加入公務人員協會的權利。
四、確定公務人員基本義務
由於本法將取代「公務員服務法」，對公務人員義務詳予規定，並明文排除公務人員義務不確定論，相對確定公務人員義務範圍，同時檢討修正已不合時宜的現行規定，期使全體公務人員知所遵循。
五、建立共同標準統攝人事法令
針對各類別公務人員應共同遵守的人事管理基本事項，如公務人員與國家的關係、公務人員權利、義務以及考試等，揭櫫基本原則，期作整體規範；同時明定本法優於其他人事法令的適用，期有效統攝各種紛歧的人事法令。
六、適應特性需要靈活管理方式
規定本法未規定者，適用其他法令的規定；同時允許依各類別公務人員特性需要，分別另定有關任用、俸給等法律，以兼顧現狀，並因應未來發展需要。

銓敘部表示，為統攝全盤人事法規，確立全國公務人員共同適用之基本規定及兼顧各種個別人事制度之差異，促成整體人事制度之健全，前積極研擬公務人員基準法草案，並於八十九年四月二十四日由考試院、行政院會銜函請立法院審議。惟迄立法院第四屆會期結束，該草案未完成三讀程序，依立法院職權行使法第十三條規定，第五屆立法委員不予繼續審議，經審酌實際情勢並配合相關法令之修正，重新研擬該法草案，其間並邀請學者、專家及相關機關舉行座談會通盤檢討，以期更臻周延，全案於本（九十一）年七月二十四日提銓敘部部務會議討論通過。

據銓敘部表示，公務人員基準法之主要內容如下：

一、界定公務人員定義與分類：透過實務運作，將公務人員定義為：於各級政府機關、公立學校、公營事業機構擔任組織法規所定編制內職務支領俸（薪）給之人員，但不包括軍職人員及公立學校教師。同時，將公務人員分為政務人員、常務人員、司法審檢人員、公營事業人員及民選地方首長等五大類人員，一方面針五大類人員應共同遵守之人事管理基本事項，如公務人員與國家之關係、公務人員之權利、義務以及考試、任用、陞遷、俸給、福利、考核、獎懲、保障、退休、撫卹等，揭櫫基本原則，作為個別法律之基準；另一方面並兼顧五大類人員之個別特性需要，分別另定有關任用、俸給、考核、退休、撫卹等法律，以兼顧現狀，並因應未來發展需要。

二、釐清公務人員與國家關係：由於公務人員與國家之關係，現行法律並無明文規定，學者間看法亦不一致。過去均依行政法院判例所揭示公務人員與國家間，係屬「特別權力關係」辦理，但近年來，社會發展結果，一般咸認為：公務人員經國家選任後，自身所具有之基本人權，並不隨之喪失。司法院釋字第三九五號、第三九六號解釋理由書及第四三三號解釋文並已正式指明「公務員公法上職務關係」之概念。為順應時潮，本法將公務人員與國家間界定為基於公法上職務關係，依法行使權利履行義務，並允許公務人員之權利受到不法之侵害時，得依法定程序尋求救濟。

三、保障公務人員合理權利。公務人員之權利，一般可歸納為身分保障權、經濟受益權、集會結社權及其他權利等。我國對此雖多有規定，但往往散見於各種法令之中，且不盡周延，故本法將公務人員各項權利整合並予以明定，期使公務人員於執行職務時，不致瞻前遲疑，進而落實永業化制度。較特別的是，將公務人員辭職為權利事項之一，辭職應以書面為之，除有危害國家安全之虞或法律、契約另有規定或訂定者外，機關長官或自治監督機關不得拒絕，並應於一個月內核准，逾期未核准者，視同照准，並以期滿之次日為生效日期；另外，並允許公務人員有組織或加入公務人員協會之權利，以期能透過團體之力量促進聯誼合作，改善工作條件、協調公務人員與國家關係，以有效維護各項權益等。

四、確定公務人員基本義務。為使權利與義務平衡，本法對公務人員應遵守之義務亦詳予規定，並排除公務人員義務不確定論，相對確定公務人員義務範圍，同時檢討修正已不合時宜之現行規定，期使全體公務人員知所遵循。較特別的是，將公務人員服從義務改採相對服從主義，亦即，公務人員對於長官監督範圍內所發之命令有服從之義務，如認為該命令違法，應負口頭或書面報告之義務；該管長官如認其命令並未違法，而以書面下達時，公務人員應即服從。其因此所生之責任，由該長官負之。但是長官命令有違反刑事法律者，公務人員即無服從之義務。其次，考量請託關說、飲宴應酬及贈受財物固為我國長久以來之習俗，惟許多貪瀆案件之成因往往是從不當的飲宴應酬、贈受財物開始，為端正政風，本法明定公務人員應禁止之行為。例如：不得罷工；不得兼任以私人營利為目的之公司或團體職務；不得為圖不法利益而關說、請託或推薦人員、於職務上之行為；不得贈受財產上利益及非財產上利益，並授權考試院會同行政院訂定公務人員基於公務禮儀、公共關係需要所贈受財物之處理規定。再其次，將旋轉門條款從「職務禁止」修正較為合理之「特定行為禁止」，修正後條文為：「公務人員於離職後三年內，不得就與離職前五年內原掌理之業務有直接利益關係之事項，為自己或他人利益，直接或間接與原任職機關及其所屬機關接洽或處理相關業務。」。

　　銓敘部進一步強調，本法之制定，除確立全國公務人員共同適用之基本規定外，同時兼顧各種個別人事制度之差異，俾在大同之中容有小異，於分殊之中求其共通；以收綱舉目張，相輔相成之效，並促成整體人事制度之健全。除將於近日內陳報考試院審議外，並已將草案公告於該部全球資訊網站（網址：http://www.mocs.gov.tw），以供各界參考。

各機關（構）為推動業務需要，得指派公務員延長辦公時數加班。延長辦公時數，連同第一項辦公時數，每日不得超過十二小時；延長辦公時數，每月不得超過六十小時。但為搶救重大災害、處理緊急或重大突發事件、辦理重大專案業務或辦理季節性、週期性工作等例外情形，延長辦公時數上限，由總統府、國家安全會議及五院分別定之。

各機關（構）應保障因業務特性或工作性質特殊而須實施輪班輪休人員之健康，辦公日中應給予適當之連續休息時數，並得合理彈性調整辦公時數、延長辦公時數及休息日數。

輪班制公務員更換班次時，至少應有連續十一小時之休息時間。但因應勤（業）務需要或其他特殊情形，不在此限。

前二項辦公日中連續休息時數下限、彈性調整辦公時數、延長辦公時數上限、更換班次時連續休息時間之調整及休息日數等相關事項，包括其適用對象、特殊情形及勤務條件最低保障，應於維護公務員健康權之原則下，由總統府、國家安全會議及五院分別訂定，或授權所屬機關（構）依其業務特性定之。

我國公務人員人事法制，大多為因應各類不同性質機關之需要，個別立法實施，以致人事制度多軌併行，致使各類公務人員間之權益有不均衡現象。又因各種人事法令主從關係有欠明確，難免產生困擾。為統籌各類公務人員人事法制有關原則性、共通性事項，並兼顧各類型機關之差異性，考試院爰制定「公務人員基準法草案」。

由於本草案定位為基準法，優於其他人事法令之適用，其相關規定對於未來人事法制之發展，自有其重要性。雖然草案中有部分條文值得探討，但就整體規範而言，大致已能涵括人事法制主要內容，主管機關就本草案規範內容長期所付出之心力與精神，實值得佩服與肯定。本報告擬僅就其中值得探討之部分條文，予以分析並提出建議，其主要內容如下：一、本草案既定位為基準法，優於其他人事法令之適用，第1條自宜予以明定。二、公營事業依法任用之人員、雇用人員，普遍存在於各政府機關及事業機構內，雖不屬於本草案所稱之公務人員，但仍宜納入準用對象。三、本草案所稱「政務人員」應為有給專任人員；「依政治考量而定進退之人員」，宜修正為「隨政黨進退或政策變更而定進退之人員」。四、為配合司法院組織法之修正，第4條第2項相關首長宜修正為「司法院大法官、最高法院檢察署檢察總長及具法官身分之特任人員」。五、調職及離職公務人員於任內因公涉訟時，得由服務機關延聘律師協助部分，宜於法律條文明文規定，以保障權益。六、公務人員兼任教學或研究工作，應與其工作或研究專長領域相關；兼任非以營利為目的之事業或團體之職務，最長不得超過4年，如職務有任期且逾4年者，以一個任期為限。七、研究人員與營利事業合作，經技術作價取得之股權，除特殊產業並依法律規定允許外，仍宜受投資比率之限制。八、公立學術研究或科技機構首長及兼任行政職務之研究人員，得以技術作價取得股權，但不宜兼任民營營利事業各項職務。九、經技術作價取得之股權，其回饋機制宜由各該主管機關定之。十、違反第34條第1項禁止之行為而情節重大者，應先予停職；而同條第2項亦為禁止行為，如有違反宜等同處理。十一、須申報財產之公務人員離職後3年內,不得擔任與其離職前5年內職務直接相關之民營營利事業相關職務，並無過渡條款適用問題；惟擔任該營利事業持有已發行有表決權股份總數或資本總額超過半數之公司之相關職務，因屬新增宜有過渡條款。十二、違反本草案相關規定者，應按情節輕重予以懲處部分，其中「懲處」宜修正為「懲戒或懲處」；並增列觸犯刑事法令者，應移送司法機關偵辦之規定。十三、「聘用人員」準用本草案部分，宜增第18條、第41條、第54條至第56條、第59條至第61條及第68條第1項；僱用人員亦同。十四、「兼任行政職務之教師、公營事業機構主要決策人員及民選地方行政首長」準用本草案部分，宜增第23條、第61條（民選地方行政首長就懲戒部分），惟均不宜準用第32條；公營事業依法任用之人員亦同。

我國公務人員人事法制並無統一之法律規範，現行各種法令多為因應實際需要而個別立法，或由主管機關訂定相關規定實施，致人事制度呈多軌並行之狀態。考試院為彰顯憲法精神，統攝全盤人事法規，確立全國公務人員共同適用之基本規範，以及兼顧各種個別人事制度之差異，期促成整體人事制度之健全，乃研擬「公務人員基準法草案」，與行政院會銜送本院審議。

由於本草案具有基本法之性質，其相關規定對未來公務體系的發展自有其不容忽視的重要性，而銓敘部、考試院著手研議本草案迄今已逾20年，就建立整體人事法制之規範而言，其所付諸之心力，實值肯定，而經過多次調整檢討之條文內容，亦比民國89年及91年所送之草案條文更為細緻與豐富。惟其中仍尚有部分條文值得探討，為使本草案更為週延，擬就相關問題予以分析並提出建議如下：一、「公營事業人員」宜修正為「公營事業主要決策人員」。二、政務人員宜分為政治性任命及定有任期、獨立行使職權或超出黨派之特別任命人員。三、公務員懲戒委員會委員仍宜列入「法官與檢察官」類別。四、為明長官與部屬間之責任，對有違法疑義且彼此意見不同之命令，宜由長官於部屬報告後主動以書面下達。五、具公務人員身分之學術研究或科技機構研究人員，不宜兼任與政府合作之民營營利事業職務。六、違反第32條第2項兼職規定者，亦宜依違反同條第1項之處置標準辦理。七、公務人員執行職務涉及利害關係時，宜配合行政程序法自行迴避之規定。八、離職公務人員工作權宜適度保障，亦應適度限制。